东马砂拉越西连县日前因烟霾污染严重而进入紧急状态，也把东南亚延续多年的问题带回公众视野：20多年前，亚细安已经签署《跨境烟霾污染协定》，为什么跨境烟霾至今仍然反复出现？
答案恐怕不在于亚细安完全没有合作，而在于现有合作仍偏重监测、协调和危机应对，却没有足够有效地改变火灾发生地的土地管理和执法情况。烟霾能够跨越国界，但火灾发生在哪里，最终仍属于当地政府的管辖范围。卫星看到火点，邻国感受到污染，却不能直接进入另一个国家执法。
因此，亚细安下一阶段须要思考的，不应只是如何在烟霾出现后更快应对，而是如何把区域合作进一步前移到火灾预防、土地管理和企业责任。天气因素当然不能忽视——干旱、高温和风向都可能加剧森林和泥炭地火灾。但气候条件更像风险的放大器，而不是问题的全部来源。长期而言，泥炭地管理、土地清理方式、农业活动、森林保护以及地方执法能力，才是决定火灾反复发生的重要因素。
对马来西亚而言，这次砂邦的情况尤其值得重视。过去谈到烟霾，公众容易把注意力集中在巴生谷等西马人口密集地区。然而，由于东马与印度尼西亚加里曼丹长期相近的生态和气候环境，跨境空气污染对东马的影响同样不可忽视。这也意味着，马国的烟霾政策不能仅被视为外交问题。它同时涉及联邦与邦政府之间的协调，以及地方层面的环境管理和应急能力。砂邦这次宣布紧急状态，除了反映外部烟霾的严重程度，也提醒地方政府必须拥有足够的监测、预警和应急资源。
马国副首相阿末扎希提出与印尼建立更高层次协调机制。不过，这个机制的价值不在于增加一个新机构，而在于能否改善现有体系的执行效率。例如：当卫星发现大量热点后，两国有关部门能否迅速交换资料，确认热点所在地区及相关土地特许经营范围？如果涉及企业经营，能否及时通知相关监管机构？如果地方协调出现困难，是否有更高层次渠道及时介入？这些才是高层协调机制应该解决的问题。关键不是增加多少会议，而是缩短从“发现火点”到“采取行动”的时间。
马国要求重新检讨《亚细安跨境烟霾污染协定》，也有合理性。不过，任何改革都须考虑亚细安的政治现实。共识和不干涉内政仍是亚细安合作的重要原则，因此不太可能建立可以直接进入成员国境内调查或执法的区域机构。但不干涉内政并不意味着成员国不能在跨境环境问题上加强问责。一个国家发生的大规模火灾，如果明显影响邻国空气质量，相关国家自然应该能够交换信息，讨论火灾来源，并了解当地采取什么执法措施。因此，修订协定可以从较实际的方向开始，包括加强卫星热点资料共享、建立较一致的监测标准、改善跨境调查程序，并鼓励成员国公布调查和执法结果。这样的安排不一定改变亚细安基本政治原则，却可以提高实际合作程度。
企业责任也是重要环节。印尼种植业中有一些企业与马来西亚资本有联系。最基本的原则应该是在哪里经营，就必须遵守哪里的法律。如果企业被证实造成、纵容或没有合理防止火灾，就应该依法承担责任。与此同时，也不能仅凭一个卫星热点就认定某家公司违法。卫星数据提供重要线索，却仍须要通过地面调查和法律程序确定责任。区域合作真正须要建立的，是从热点、土地特许经营权、企业资料，到调查结果和执法行动之间较完整的证据链。这方面的资料透明度至关重要。卫星影像本身越来越普及，真正敏感的是土地特许经营权、企业所有权以及执法记录。要求亚细安立即做到完全透明并不现实，因为其中牵涉地方、商业乃至政治利益。
较务实的做法是先建立各成员国都能接受的最低透明标准。例如，对于具有明显跨境影响的大型火灾，可以共享热点位置、相关土地范围、调查机构、调查进度及最终执法结果。未必要公开所有商业资料，但至少应该让受影响国家了解基本的责任链条。
马国在这里可以发挥更积极的作用。作为长期受到跨境烟霾影响的亚细安成员国，马国没有必要一开始便要求建立强制制裁性的区域机制。推动更好的数据共享、更快速的预警、更清楚的企业责任，以及更有效的跨部门协调，反而可能更容易获得其他成员国的接受。同时，马国自身也须要不断改善治理，空气质量监测、公共卫生预警、学校和地方政府的应急措施，以及联邦与邦政府之间的信息共享，都应该形成更完善的常态机制。尤其对东马而言，跨境环境治理更要把地方实际情况纳入国家政策。
未来如果亚细安的重大火灾和严重烟霾事件能够减少，热点能够更早发现，火灾来源能够更快厘清，调查能够真正带来执法行动，企业也开始把防火和土地管理视为长期经营责任，才是实质性的进步。希望当下一次干旱季节到来时，有关官方能够比过去更早发现风险、更快协调、更准确追踪来源，而民众也不必一再承受严重烟霾的危害。
亚细安未必要成为一个拥有超国家执法权的组织。更现实的目标是让成员国在尊重主权的同时，也承认环境风险本身并不受国界限制。烟霾可以越境，因此治理也必须有能力越过传统的行政边界。对亚细安而言，真正的挑战已经不是证明烟霾是一个区域问题，而是能够让下一场烟霾不再以同样的方式发生。
作者是新加坡国际事务学会（研究所）高级研究员
马来西亚太平洋研究中心首席顾问
