新加坡的烟霾又回来了。10月中旬，空气污染指数一度冲上229，进入“非常不健康”区间，为2026年最高。同样在9月初，砂拉越西连县因空气污染指数突破500进入紧急状态，约19.86万名学生停课；印度尼西亚巨港10月5日PM2.5更一度测得每立方米1702微克。到10月下旬，受降雨和风向改变影响，新加坡空气污染指数短暂回落至“良好至中等”。但这场缓解并不令人安心：季风一变，烟霾还会再来。
跨境烟霾的治理困境，不在于没有机制。2002年签署的《亚细安跨境烟霾污染协定》在印尼2014年批准、2015年交存后，亚细安10国方全部完成程序；2023年又通过新的跨境烟霾污染控制合作路线图及实施方法和泥炭地管理策略；新加坡也有2014年《跨境烟霾污染法令》，允许追究境外肇事企业的法律责任。问题在于，这些机制的执行成本几乎全部落在受害者身上。新加坡能做的，是重启烟霾津贴计划、发放N95口罩、考虑停课、准备庇护所。这些都是必要的公共卫生措施，却只是暂时缓冲伤害，而不是把火源消除。
真正决定烟霾是否出现的，是印尼境内的土地利益结构。今年1月至9月底，印尼过火面积已超过190万公顷，相当于20多个新加坡。南加里曼丹一地，截至10月14日已记录到4926起火情，影响约2.72万公顷。火不是凭空来的。烧芭仍是成本最低的土地清理方式；泥炭地长期被排水改种油棕和纸浆林后，地下有机层变成易燃燃料库，一旦起火便难以扑灭。印尼警方今年逮捕了多名纵火嫌疑人，并开始追查背后出资方；林业部也暂停32家企业的许可。这是值得跟踪的信号，但能否穿透到真正受益的企业和地方网络，仍待观察。
更复杂的是，印尼棕榈油产业存在深刻的二元结构。小农户经营约640万至690万公顷油棕地，约占全国油棕总面积四成。许多独立小农缺乏资金、技术、合规渠道和可负担的机械化土地清理替代方案。当大型种植园和全球供应链不断强调“零毁林”认证时，边缘小农反而可能因合规成本被挤出，继续以烧芭维持生计。这意味着烟霾不只是环保执法问题，更是土地权属、小农收入、地方财政和全球农产品需求多重因素叠加的结果。
亚细安机制的局限也在此显现。它擅长协调灭火、共享数据和降低外交摩擦，却难以改变一国境内的土地经营激励。印尼官员此前有关“印尼也向邻国输送氧气”的说法引发争议，恰恰暴露问题的政治化：烟霾一旦牵涉主权、就业和地方利益，区域共识便容易退回到“各自灭火”。
新加坡并非无所作为。它可以用采购标准、供应链尽职调查、跨境数据合作和法律援助施加影响，也可以继续支持印尼地方能力建设。但这些手段只能改变部分企业的成本，无法替代印尼中央与地方政府、种植园企业和小农户之间的利益重组。
烟霾每年随季风归来，提醒人们一个不体面却真实的事实：跨境环境治理中最难的不是签下协议，而是让施害方有持续的政治意愿承担治理成本。只要烧芭仍比合规清理便宜，只要小农仍被排除在可持续转型之外，只要区域机制仍缺乏改变土地经营激励机制的能力，新加坡就只能继续发口罩、补贴医疗、等待下一场雨。
作者是财经专栏作家
