联合国安全理事会改革最难解开的，是一个权力悖论：联合国要有效运作，离不开大国；但在现有制度下，权力最大的五个常任理事国，也最有能力阻止制度对自身形成更强的约束。换言之，造成安理会僵局的权力结构，本身也是改革难以推进的重要原因。
一战后成立的国际联盟已经遇到类似问题。美国没有加入，削弱国联，但这并非国联失败的唯一原因。1931年九一八事变后，日本占领中国东北；1935年，意大利入侵埃塞俄比亚。国联虽调查、谴责并实施制裁，但未能制止侵略。当时国联的重要决议，受到一致同意原则的制约，国联也缺乏独立而可靠的强制执行能力。一旦维护规则需要会员国付出较高成本，各国的政治意愿便容易动摇。
1945年联合国成立时，吸取的教训之一，就是把维护国际和平的主要责任集中到安理会。但是，要让大国接受这样一个安排，就必须给予它们特殊的保障。五常否决权由此成为制度交换的一部分：它使大国留在体系内，并承担维护国际安全与和平的主要责任。但是，这也把大国政治嵌入制度本身，在不少例行维和授权等议题上，安理会容易形成共识；一旦直接牵涉五常自身及重要盟友或重大地缘利益，分歧往往迅速扩大，形成僵局。
这种安排有历史合理性，却留下今天改革最难解开的结。2024年9月，联大通过《未来契约》，再次确认安理会改革的迫切性，并提出加紧讨论否决权的未来，包括限制其适用范围与使用方式。
但《未来契约》本身不能改变《联合国宪章》。涉及《宪章》的改革，仍受第108条约束：修正案须经联大三分之二会员国通过，并由三分之二会员国依各自宪法程序批准，其中五常缺一不可。换言之，被改革者本身，握着改革能否生效的钥匙。
1965年，安理会非常任理事席位由11席扩大至15席，但五常格局未变。如今，联合国会员国已从1945年的51国增至193国。安理会席位占会员国总数的比率，也从约22%降至不足8%。
不过，如果把改革僵局全部归咎于五常，也过于简单。修正案要送到五常面前，首先必须在联大取得三分之二多数，而这一步迄今尚未走通。安理会改革的讨论始于1990年代，2009年正式进入政府间谈判。五常都以不同方式表明支持改革，但它们所说的“改革”，意思并不相同；其他会员国之间的分歧同样尖锐。巴西、德国、印度、日本组成的“四国集团”，主张增设常任席位并争取入常；由意大利、巴基斯坦、韩国等国组成的“团结谋共识”，则反对新增常任席位，主张扩大非常任席位或增设较长任期的席位；非洲联盟则要求非洲获得两个常任席位和五个非常任席位，并主张只要否决权继续存在，非洲新常任理事国也应享有同等权利。
表面上，各方争的是席位；实际上，争的是改革之后，谁能长期坐在权力核心。安理会改革因此并不是旧秩序与新秩序之间的简单对抗，而是现有大国、新兴大国与地区竞争者之间的重新分权。印度与巴基斯坦、日本与韩国等国之间的竞争，都使改革方案更难获得足够的多数支持。
因此，真正难以形成共识的，从来不是“要不要改革”，而是改革之后谁获得新的长期权力，以及否决权应如何调整。这使安理会的改革形成两道锁：第一道，是五常有能力阻止削弱自身权力的制度改革；第二道，则是要求改革的国家，彼此也无法就新的权力如何分配达成共识。前者是旧权力不愿退出，后者是新权力尚未形成共识。
但这并不意味着只能原地踏步。2022年4月，联大以协商一致方式通过决议，五常中任何一国在安理会行使否决权后，联大原则上须在10个工作日内召开正式会议，就有关情势进行辩论。这项安排没有取消否决权，却使它通过进入更广泛的公开讨论，增加政治压力。这种压力当然没有强制约束力，迄今也未明显抑制否决权的使用。但它提供另一种改革思路：既然短期内难以取消五常特权，就提高使用特权的透明度、问责程度与政治成本。规则未必能阻止大国采取单边行动，却至少可以使这些行动更容易被辨认、讨论和追究。
安理会改革真正困难之处，不只是制度设计，更是权力本身的悖论：没有大国参与，联合国缺乏足够力量；赋予大国太多特权，联合国又可能在最需要发挥作用时受到牵制。当改革涉及新的权力分配时，要求改革的国家彼此之间，也未必能形成共识。
这种结构性困境恐怕无法彻底消除。现实可行的改革，也未必是一次性重新分配全球权力，而是在现有框架内逐步增加代表性、透明度、加强问责，并提高破坏规则的政治成本。这样的改革可能缓慢，也不够理想。但与一个完全由实力决定规则的世界相比，一个仍能让大国受到某种程度的制度约束的联合国，依然值得维护，也值得继续改革。
作者是退休教育工作者
