跨境烟霾困扰东南亚已有30年之久。鉴于区域层面的努力和应对措施，在可预见的未来可能依然收效甚微，新加坡必须果断探索在自身能力范围内的解决方案。新加坡具备自主行动权，绝不能犹豫，必须尽一切手段保护国人免受烟霾侵害。
印度尼西亚加里曼丹、廖内和苏门答腊发生的大面积森林和林地大火，加上长期干旱和不断加剧的厄尔尼诺现象，严重损害本区域数千万人的健康、社会和经济生活。如今，大火在干旱天气中肆意蔓延，此时再试图扑灭火势已是杯水车薪，为时过晚。
从表面上看，亚细安认识到跨境污染带来的长期问题，甚至承诺到2030年实现本区域无烟霾的目标。《亚细安跨境烟霾污染协定》（AATHP）旨在通过各国的协同努力以及强有力的区域合作，预防和监测跨境烟霾污染。然而，这项具有法律约束力的协定自2003年生效以来，在实际层面并未产生显著成效。
作为明年的亚细安轮值主席国，新加坡必须带头重振区域承诺与合作，在应对烟霾危机方面取得切实成果。亚细安已承认，烟霾污染具“有害影响”，并且“危及人类健康、损害生物资源和生态系统以及物质财产，并削弱或干扰环境宜居性及其他合法用途”。此外，2012年的《亚细安人权宣言》也指出，亚细安人民有权享有“安全、干净和可持续的环境”。
加强国内法律
鉴于区域层面的威慑措施几乎不存在或收效甚微，新加坡必须在国内加倍努力，包括加强威慑与执法力度。否则，污染者将继续逍遥法外。
应对烟霾的主要法律是2014年通过的《跨境烟霾污染法令》（THPA）。它涵盖在新加坡境内外的作为与不作为，其域外效力允许新加坡打破领土界限，对在新加坡有业务，却引发或纵容导致烟霾的火灾，造成新加坡任何地区空气质量连续24小时或以上处于不健康水平的实体采取执法行动。
在2015年的烟霾事件中，有四起案件至今仍悬而未决，且未有任何起诉。当时的空气污染指数（PSI）曾超过300，达到有害水平。这引发人们对这项法律是否只是“纸老虎”的合理质疑。
任何针对不良行为的法律都必须具有威慑作用。其次，当威慑失效时，法律必须对肇事者采取强有力的行动。任何无法充分起到威慑作用且难以执行的法律，都会引发人们对它是否符合立法初衷的合理质疑。
国内和区域层面的监管机制，必须促使利益相关方主动预防或降低它们的环境风险，以及造成跨境空气污染的可能性。如果能对整个种植园企业供应链上的商业实体形成足够威慑，防止它们的不负责任行为，就能降低烟霾污染的发生频率和严重程度。
近期媒体引述环保组织绿色和平（Greenpeace）的报道指出，在此次持续的烟霾事件中，有20多家棕榈油、纸浆和制糖公司的土地特许经营区内出现烟雾，且它们与在新加坡（及马来西亚）的公司有关联。如果这些公司确实与新加坡存在千丝万缕的联系，我们也不应感到意外。
10月16日，国家环境局确认七家印尼公司须对它们在印尼林地上的火灾，导致10月8日和9日出现烟霾污染事件负责，并向它们发出通知书，要求采取一系列预防措施。此举究竟能有多大成效，仍有待观察。
强化问责链条
鉴于《跨境烟霾污染法令》的有效实施并不完全在新加坡官方的掌控之中，现在正是加强它，使它更具约束力的恰当时机。这可以通过以下方式进行。
首先，有必要扩大烟霾的因果链范围。《跨境烟霾污染法令》应明确将执法重点，对准那些为造成烟霾的行为提供资金或从中获利的出资方和银行。这并非没有先例。
法令早已认识到，跨境烟霾污染往往是一系列涉及不同方的蓄意行为所导致的最终结果。它不仅适用于土地成为跨境烟霾污染源的土地所有者，还延伸至其他行为主体，包括受雇纵火者以及管理违规实体的人员。此外，若第一实体参与第二实体的管理，但未能阻止后者引发跨境烟霾，法令也将第一实体的失责行为定为刑事犯罪。
其次，强化问责链条。污染实体中负有罪责的主要高管应当判处监禁，绝对不能让他们躲在“公司面纱”（corporate veil）背后逃避责任。由于公司本身无法被监禁，因此让主要高管对造成烟霾的行为承担个人责任，可减少因企业决策的后果，由公司而非关键决策者承担而产生的潜在道德风险。
第三，法令应强制规定在新加坡销售的商品，遵守更严格的可追溯性和信息披露法规。这就要求纸张，以及在多种产品中使用的棕榈油等商品，必须获得适当认证，以确保它们的整个区域供应链具有可持续性，且不对环境造成危害。通过整合此类尽职调查要求，商品生产商必须将环境风险纳入企业政策和风险管理体系中。
第四，政府应考虑通过提高违法实体的最高罚款额，来增强法令的威慑力。目前法令对被定罪实体的最高罚款为200万元。鉴于主要农业企业集团的营收高达数百亿元，200万元的罚款简直是隔靴搔痒。
须有成功起诉案例
对法令作出这些修订的总体效果，是要求企业识别、停止、预防或最大限度地减少它们的运营、子公司及商业伙伴所造成的环境危害。这将凸显“污染者付费”原则，即不负责任的商业行为所带来的利益绝不能被私有化，而代价却要由全社会来承担。
新加坡的国内监管方式，在本质上必须具有强大的预防作用。与大多数法律一样，《跨境烟霾污染法令》的影响力受到限制，因为它只有在跨境空气污染发生之后才会启动。现在正是强化法令，让它更具约束力的时候。
归根结底，是要确保企业及利益相关方将整个供应链中的负责任行为，视为经营活动不可或缺的一部分。加强法令虽非灵丹妙药，但将增强新加坡应对烟霾的决心和能力。
通过成功的起诉，《跨境烟霾污染法令》可以为其他亚细安成员国制定类似法律指明方向，并最终推动针对跨境污染的各国法律实现协调统一。反之，如果缺乏成功的起诉案例，法令将沦为一纸空文。
即使我们在区域层面开展外交努力，也必须充分行使自主行动权。新加坡人不应总是默默忍受烟霾带来的伤害。
作者是新加坡管理大学杨邦孝法学院副教授
黄金顺译
